随着我国数字经济的高速发展，数据正在从“副产品”变成“基础生产要素”。现实中，一个突出的矛盾是：数据越来越重要，真正敢用、会用、用得好的主体却不多。数据产权不明确是这个矛盾的主要原因，需要明确回答“数据的权属如何确定、权利如何拆分与约束”，为数据的合规使用和规范流转提供依据。

一、夯实产权基础：以数据要素特征引导制度创新

数据产权制度的设计始终应以数据这一新型生产要素的经济属性为起点。数据既不同于固定设备等以排他占有为特征的物理资产，也不同于以创造性成果为主的无形资产，还受到信息披露悖论、交易摩擦和合同不完备等约束。因此，围绕数据建立产权制度，不能简单套用既有模式，而要立足其经济属性，在安全合规前提下，通过更灵活、更精细化的结构性分置，让数据既能被合理保护，又能被更充分利用。

相较于土地、厂房等传统资产，数据具有非竞争性、一定程度的排他性等特征。同一份数据可以被不同主体、在不同场景中反复利用，而不会因一次使用而被消耗。信息主体、采集平台、算法开发者和业务应用方在多个环节持续投入，数据价值更多体现在融合和开发利用之中。数据的排他性是通过访问控制、加密和制度规则来实现的，而不是像有体物那样自带边界。如果简单套用所有权逻辑，既与当前以分场景、分用途流转为特征的数据实践不相匹配，也难以同时满足多样化应用需求和隐私保护要求。

同样，数据也不能被简单纳入知识产权体系。数据是对客观世界的记录，本身并不必然具有原创性，其经济价值更多来源于后续清洗、整合、标注、建模和算法赋能等环节。同时，数据使用伴随着隐私泄露、画像歧视、算法操纵、市场垄断等风险，这些负外部性，无法仅通过合同来防范。如果简单引入类似专利的专有权制度，既可能抬高交易价格，也容易使某些主体把数据控制力转化为市场垄断，从而在无形中增加新企业的进入壁垒。

更为关键的是，数据交易受到“信息悖论”和合同不完备的双重约束。交易之前，购买方难以判断数据质量和适用性；但数据一旦完全披露，信息即被掌握，买方的购买意愿下降。数据用途高度多样且持续演化，复制与再分发成本极低、难以监测，多主体流转又显著增加责任追溯的不确定性。隐私损害、信任侵蚀和社会性风险往往难以通过事后赔偿完全修复，而仅靠民事合同几乎不可能穷尽未来风险。因而，产权制度成为补足合同不完备性、促进数据流通开发的重要基础。

二、明确机制核心：以结构性分置激活数据使用与价值创造

数据要素的产权设置，必须在“公地悲剧”和“反公地悲剧”之间找到制度化平衡。若围绕数据形成的权利存在不确定性，潜在利用者将面临高昂的协商、诉讼与合规成本，导致数据在法律上“被拥有”、但在经济上“被闲置”。结合数据要素的特殊性和中国数据实践的操作路径，应减少不确定性以降低交易成本，促进多方投资与协作激励，同时约束负外部性，以“激励使用”为目的，实现数据要素的高效利用与社会福利最大化。

将数据权利设计为“持有权—使用权—经营权”的结构性分置，旨在通过精细划分，形成有利于数据使用、流通和价值创造的激励结构。核心逻辑是把对数据的投入与回报、权利与责任合理对位，使数据能够在更多主体之间被反复利用、持续创造增量价值。三权分置激励各参与者持续建设高质量的数据资源，对细分产权进行细分定价，使数据逐步转化为产权明晰、可计量的资产。在这种制度设计下，数据能够在安全可控的前提下被更广泛使用、被多次开发，形成持续叠加的社会与经济价值。

实践中，纠纷容易发生在两组关系之中，其一是信息主体与数据处理者的关系，其二是数据处理委托方与数据处理受托方的关系。针对信息主体与数据处理者的关系，重点是在生产环节明确数据处理者对合法采集的数据享有财产性权利，稳定企业在采集、治理、清洗等前端环节的投入预期；同时保障信息主体可以获取或复制转移由其促成产生的数据，保护其相应权益。针对数据处理委托人和受托人的关系，重点是明确在合同没有相关约定时，数据产权原则上归委托方，避免“以服务之名将数据据为己有”。委托方应注重合同的清晰性，在明确规则下更安心地外包专业处理工作。

聚焦数据复用和创新使用中的产权配置，需要系统安排，在鼓励利用与防止滥用之间建立起清晰的制度边界。一方面，鼓励有序复用公开数据。数据处理者在不非法侵入他人网络、不干扰网络服务正常运行、不破坏有效技术措施、不损害个人和组织合法权益前提下，可以收集、持有并使用已公开数据，并可在不实质性替代被收集方产品和服务等的前提下对外提供数据产品，为新业态、新模式预留空间。同时，在多个主体共同参与数据融合和开发的情形中，允许各方平行享有使用权。此外，行业龙头企业、平台企业等数据资源富集主体，应当遵循安全、公平、合理、无歧视原则对外提供数据服务。另一方面，将创新活动纳入规范边界。数据处理者对其享有使用权的数据，在保护各方合法权益前提下，通过利用专业知识加工、建模分析、关键信息提取等方式实现数据内容、形式、结构等实质改变，从而显著提升数据价值，形成衍生数据的，赋予数据处理者持有、使用和经营权。在科研、教育、人工智能训练等领域，探索数据“合理使用”，在保护个人信息和商业秘密的前提下，为前沿创新留出必要制度空间。

建立全国统一的数据产权登记体系对于数据产权制度的建立健全具有重要意义。一方面，登记能够增强权利公示与可验证性，缓解信息不对称；另一方面，登记为后续流转、授权、保护和监管提供制度支点。登记是清单管理和规范治理的基础，有利于厘清资产底数、明确使用边界、提升透明度。对市场主体来说，登记凭证既是参与交易、入表融资、项目申报等活动的“权利凭据”和信用背书，也是遇到纠纷时可供司法、行政机关参考的重要佐证材料。

三、畅通价值路径：以资产化和规范流转释放数据价值

数据资产化是数据产权制度在会计层面的自然延伸。按照国际会计准则，资产确认至少需要满足三项条件：合法拥有、具备控制，并能够带来经济利益。结构性“持有权—使用权—经营权”的产权安排，恰好形成制度层面的紧密对应。首先，控制必须是合法取得、可执行且具有排他性的控制。这不仅仅是技术意义上的访问权限，更要求在权利结构上能够排除未经授权的占有和利用，形成“可主张、可防御”的稳定权利基础。持有权的设立是实现控制的制度前提，使数据处理者既能在物理层面控制数据，又能在法律层面排他主张权利，从而把“物理控制”与“法律控制”统一起来。相反，如果数据持有权模糊，就难以满足会计上对控制的基本要求。其次，资产必须与未来经济利益相联系。使用权和经营权，将“开发利用”和“对外流通”纳入制度化轨道，使数据能够在合规前提下形成可预期、可验证的收益来源。缺乏明确的使用权或经营权，即便掌握了数据，也难以形成可以被会计确认的经济利益，资产化就失去了现实基础。

数据产权有序流转需要建立健全法治保障，明确支持权利人按照平等、自愿、公平和诚信原则，通过合同约定转让持有权、使用权或者经营权，并通过示范合同的形式，把数据内容、提供方式、使用范围、合同终止后的处置等关键事项“写在前面”。用契约标准化降低谈判成本、减少误判空间，尤其有利于中小企业在明确的规则之下参与数据交易。此前，国家数据局联合市场监管总局，针对数据提供、委托处理服务、融合开发、中介服务等四类典型情形，制定发布了第一批数据流通交易合同示范文本，有利于经营主体减少反复谈判、反复修改的麻烦，保障交易各方的合法权益，降低数据流通交易的门槛和成本。

总之，推动数据产权结构性分置，配套以登记和流转等规则，可以有效降低数据在生产、流转、创新活动中的权属不确定性，提升经济运行的效率，强调数据的使用属性，把数据从“沉睡资产”变成“高效要素”，为培育新质生产力、推动数字经济行稳致远夯实制度底座。

文 | 清华大学社会科学学院教授 汤珂